Les Contrats de développement territorial (CDT) du Grand Paris : une négociation multi-échelles de l'articulation urbanisme-transport ?
Résumé
Les contrats de développement de développement territorial (CDT) ont été instaurés par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dans le but de définir les objectifs et les priorités en matière d'aménagement au sein de périmètres définis en fonction de la localisation des futures stations du projet de métro du Grand Paris. Il s'agit de favoriser la construction de logements et l'accueil d'activités prioritairement dans les zones desservies par le futur métro. En ce sens, ce dispositif se conforme aux orientations classiques d'un développement urbain durable visant une densification de l'urbanisation autour des nœuds du réseau de transports collectifs afin de favoriser un report modal de la voiture individuelle vers les modes collectifs. Il se réfère également à un objectif de croissance économique découlant de la nécessité de " soutenir la concurrence des autres métropoles mondiales ", dans l'optique chère au promoteur de la loi, Christian Blanc, de relancer le développement de l'agglomération parisienne afin qu'elle conserve son rang de " métropole mondiale ". Il est enfin motivé par la mise en œuvre d'une politique de logement volontariste, qui constitue une des principales priorités de l'Etat à l'échelle régionale depuis 2007. L'étude de ces dispositifs apparaît particulièrement pertinente pour appréhender l'évolution des modes d'action publique locale, dans un contexte où s'affrontent des visions multiples et divergentes de l'intérêt général appliqué à un territoire, et pour analyser la pluralité des représentations de la durabilité par les acteurs publics concernés par l'aménagement d'un territoire. Cette recherche, conduite dans le cadre du projet OREVADD (Outils et Référentiels pour Evaluer dans une Approche de Développement Durable) piloté par le CSTB, s'appuie sur l'étude de deux CDT situés au sein du périmètre de la ville nouvelle de Marne-la-Vallée et de ses abords immédiats : le CDT de Noisy-Champs, dit CDT Cœur Descartes, et le CDT de Bry-Villiers-Champigny-Chennevières, dit CDT des Boucles de la Marne, au sud ouest de la ville nouvelle. Treize entretiens semi-directifs auprès de vingt acteurs impliqués dans l'élaboration des deux CDT ont été réalisés : représentants des services de l'Etat (Préfecture de la Région Ile-de-France, DREIA, SGP, Epamarne), élus et cadres techniques des six communes, cadres techniques des EPCI concernés (Communautés d'agglomération du Haut Val de Marne et du Val Maubuée, Actep). Les entretiens ont été conduits entre décembre 2011 et avril 2013, au tout début de la mise en place des deux démarches. S'il est encore trop tôt pour apprécier la portée opérationnelle de ces dispositifs, l'enquête réalisée a néanmoins permis de mettre à jour plusieurs enseignements. L'une des originalités de cet instrument d'action publique est de combiner deux caractéristiques a priori peu compatibles sur le plan juridique. D'un côté, du fait de leur caractère législatif, les CDT s'imposent à tous les documents d'urbanisme, du PLU au SDRIF en passant par les SCOT. De l'autre, ils présentent un mode d'élaboration partenarial et négocié, marquant la volonté, de la part de leurs concepteurs, de reconnaître le caractère décentralisé de l'action publique, tout en imposant aux collectivités, a minima, des objectifs de construction de logement. Ce caractère hybride, normatif et négocié, constitue une originalité qui s'explique en premier lieu par le terrain auquel elle s'applique, la région Ile-de-France. Le succès de ce difficile pari d'un recours à la norme et à la négociation dans la mise en œuvre du projet de développement et d'aménagement de la région capitale apparaît cependant incertain à plus d'un titre. En premier lieu, les tensions politiques qui ont caractérisé toute la période précédant le vote de la loi d'aménagement du Grand Paris ont écarté la Région et le STIF de l'élaboration des contrats de développement territorial et des schémas de développement territorial. Ce contexte introduit des déséquilibres dans les négociations autour des CDT qui pourraient fragiliser leur mise en œuvre, en raison de la marginalisation de la Région et des départements dans le rôle de péréquation qu'ils exercent en matière de logement, de développement économique, de politiques sociales et de transports. L'un des risques serait que se mette en place une nouvelle géographie prioritaire, au détriment des espaces qui se trouvent à l'écart du réseau du Grand Paris Express. D'autre part, les réformes d'organisation des services de l'Etat mises en œuvre depuis la seconde moitié des années 2000, qui viennent s'ajouter aux relations conflictuelles entre l'Etat et la Région, ont contribué à un affaiblissement de la vision stratégique à l'échelle régionale. Aux dires de certains interlocuteurs, l'Etat n'aurait pas les moyens de son retour en force, comme en témoigne le tâtonnement de ses services entre l'exercice d'un contrôle d'opportunité - dont les acteurs locaux contestent la légitimité - et l'exercice d'un pur contrôle de conformité. Dans le contexte organisationnel actuel de la région Ile-de-France, fortement morcelé, l'existence d'une vision stratégique portée conjointement par les services de l'Etat et par la Région semble pourtant indispensable. Elle est de fait attendue, voire réclamée par de nombreux interlocuteurs locaux, y compris lorsque ceux-ci défendent avec force la légitimité des collectivités locales dans la prise de décision, en se référant à la décentralisation. Au-delà des incertitudes et des tensions qui caractérisent leur mise en place, la contribution potentielle des CDT à la gouvernance territoriale peut être envisagée sous deux angles complémentaires : leur capacité à coordonner les acteurs publics dans la mise en œuvre d'objectifs en matière d'aménagement, de logement et de développement économique définis et discutés collectivement, et leurs effets potentiels en matière d'émergence ou de renforcement de la coopération intercommunale. Les CDT contribuent à la régulation publique territoriale, entendue comme le processus à travers lequel les acteurs publics de différentes échelles définissent des règles d'action sur un territoire donné, les confrontent, les adaptent éventuellement pour aboutir à un ensemble de règles communes qui rend l'action collective possible (Gallez, 2011 ; Gallez et Ollivier-Trigalo, 2011). L'étude menée sur deux CDT a montré certains effets substantiels de l'engagement des représentants de l'Etat et des acteurs locaux dans ces démarches, en particulier dans le domaine du logement. Ainsi, bien que les négociations autour des objectifs quantitatifs de logement et de la part du logement social débutent tout juste, les discussions engagées entre l'Etat et les communes, qui se poursuivront par des discussions entre les communes elles-mêmes à propos de la répartition de ces objectifs, attestent qu'un débat est en cours. Si les termes de l'échange (l'Etat finance le réseau et les communes les mieux desservies doivent faire un effort de construction de logement supplémentaire) sont âprement questionnés, le dispositif force les communes comme les représentants de l'Etat à développer des argumentaires et à les étayer. En particulier, alors que la territorialisation de l'offre de logement restait une projection cartographique qui ne tenait pas compte (ou peu) des capacités foncières constructibles, la discussion amorcée dans le cadre des CDT force à mieux évaluer les contraintes et le réalisme des objectifs fixés. Les effets des CDT en matière de développement économique apparaissent beaucoup plus flous. Du côté des élus locaux, la priorité est à l'accueil d'emplois nouveaux, l'arrivée du métro étant considérée à cet égard comme providentielle, pourvu que les espaces proches des stations soient réservés aux entreprises ou bureaux plutôt qu'au logement. Quant à la notion de cluster, contenue dans le dessein initial du Grand Paris, elle suscite sinon des réticences, au mieux un scepticisme poli. Entre les projections optimistes des élus, fondées sur le mythe des effets structurants du transport, et la difficulté de l'Etat à concrétiser ses ambitions de développement économique sur le territoire, les CDT risquent de peiner à sortir du catalogue d'intentions ou de la juxtaposition de projets communaux. Les échéances courtes imposées par le calendrier législatif, même si elles ont été repoussées, ajoutent à ces difficultés d'élaborer un projet territorial partagé et discuté. L'effet levier que les contrats de développement territorial pourraient avoir sur la structuration intercommunale apparaît plus difficile à cerner. Dans les deux cas étudiés, les représentants des services communautaires des deux EPCI impliqués voient dans les CDT une occasion d'accélérer les réflexions intercommunales en cours, soit pour appuyer la demande de normalisation et de retour au droit commun, soit pour dépasser des blocages liés à un mode de fonctionnement consensuel. La position des élus est souvent moins volontariste, car leur première attente est d'améliorer la maîtrise des orientations d'aménagement et de développement local pour leur territoire. Une coopération intercommunale renforcée, dans cette perspective, apparaît avant tout comme un moyen de renforcer leur position face à d'autres territoires et dans les négociations avec l'Etat ; elle ne relève pas encore d'une volonté de travailler ensemble à des objectifs communs discutés et partagés. Le vote de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles va très probablement bouleverser les dynamiques à l'œuvre, puisque la création d'un EPCI Paris-Métropole aboutirait à la disparition de tous les EPCI de la petite couronne francilienne, et imposerait un mouvement de structuration 'par le haut' là où commençait à se mettre en place, de manière certes très inégale selon les territoires, un mode de gouvernance 'par le bas'.
Origine : Fichiers produits par l'(les) auteur(s)
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